推動綠色礦山建設第三方評估規范化的思考

   日期:2020-06-09     瀏覽:1063    

2014年3月,中央全面深化改革領導小組決定對有關部門牽頭制定的重大改革方案在出臺前委托第三方進行評估。2017年3月22日,國土資源部、財政部、國家質量監督檢驗檢疫總局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(以下簡稱“意見”)。“意見”明確提出要研究建立國家、省、市、縣四級聯創、企業主建、第三方評估、社會監督的綠色礦山建設工作體系。但目前,關于綠色礦山建設第三方評估工作還處于初級探索階段。本文結合近兩年綠色礦山建設的理論研究和技術支撐工作實踐,對推動綠色礦山建設第三方評估工作提出一些粗淺的建議,供業界同仁參考。

1 關于內涵的界定

第三方評估的概念起源于英美等發達國家。國外學者將第三方定義為處于第一方(被評對象)和第二方(顧客或服務對象)之外的另一方。在國外,通常由一些專業的評估機構或研究機構充當第三方,它是非政府組織(NGO)。我國關于“第三方評估”的概念始于政府績效評估,目前并沒有一個統一的看法,相關理論尚處于摸索發展階段。通過研究梳理相關學者觀點,我們認為,綠色礦山建設第三方評估的內涵體現在以下三個方面:

第一,綠色礦山建設第三方評估由獨立于政府及其部門之外的第三方組織來完成。這些評估主體可以是政府決策咨詢企事業單位及評估機構、高等院校、科研院所、專業咨詢公司、律師事務所及其他社會組織等。

第二,綠色礦山建設第三方評估的對象,包括綠色礦山建設的政策執行效果和綠色礦山建設情況等。

第三,綠色礦山建設第三方評估的方式可以多樣化,如通過問卷或訪談、電話調查、抽樣調查、現場測評、輿情跟蹤、專家論證等,也可以采用網上評議,通過在線系統填寫調查問卷或以其他方式參與評估。

從第三方評估的發展歷史來看,第三方評估運作模式大體上分為四種,包括高校專家評估模式、專業公司評估模式、社會代表評估模式和民眾參與評估模式。

2 關于第三方評估主體

關于第三方評估的資質條件,相關部門已有具體的規定。如,2015年民政部發布的《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》中,明確規定了承擔社會組織評估的第三方評估機構要具備三個方面的資質條件:一是機構業務范圍和類別的要求;二是專業技術隊伍的相關要求,如機構人數、技術專業類別、中高級職稱人數等;三是相關工作業績。據此,我們認為,綠色礦山建設的第三方評估機構,一方面需要對企業建設綠色礦山的情況、組織管理、配套落實、經費管理等方面進行評估,另一方面需要專家根據評估結果,提出專業的意見或建議,為綠色礦山名錄管理提供建議。所以綠色礦山建設第三方評估機構應具備以下條件:一是申請綠色礦山建設第三方評估的機構具備工商行政注冊登記的獨立法人資格,財務管理、資產管理制度健全。二是在綠色礦山建設評估方面具有較強影響力,且第三方評估機構中從事綠色發展工作的專職人員不少于20人,其中,中級及以上技術職稱人員應占50%以上;環境工程、資源綜合利用等相關專業人員分別不少于10人。三是具備開展綠色礦山建設評估及資源綜合利用咨詢等綠色發展的支撐服務能力。四是主導或參與過與綠色發展領域省部級及以上的科研計劃或政策研究項目。

根據以上資質條件的要求,筆者認為綠色礦山建設第三方評估單位遴選范圍應為:科研院所、高等院校、行業協會或社會團體,或專門從事科技評估咨詢業務的科技服務機構等。

3 第三方評估的程序

關于第三方評估的程序,工信部和國家安監局出臺了相應文件,作出了具體的規定。2016年9月,工信部發布了《關于開展綠色制造體系建設的通知(工信廳節函〔2016〕586號)》,通知中明確規定了綠色工廠第三方評價主要包括三個方面:一是收集評價證據,對綠色工廠評價證據進行分析;二是開展實地調查,評價工廠是否滿足通知中提出的綜合評價指標;三是最終確定是否可納入綠色工廠名單。2007年1月,國家安全生產監督管理總局編制印發了安全行業標準——AQ8001—2007《安全評價通則》,該標準規定了安全評價的工作規則、基本程序、內容、要求及標準體系。

我們認為,綠色礦山第三方評估應緊密結合綠色礦山所屬行業特點與相關評價方法,其流程大概可以分為三個階段:

一是準備階段。評估前期準備包括以下四個方面:一是收集國內針對評估工作的相關法律法規、標準、規章、規范等資料,確保評價工作依法依規開展;二是提出工作方案,明確開展綠色礦山評價的目的及任務、工作部署和要求、選擇評估機構的方式方法等重要內容;三是確定評估機構和人員;四是選定評價方法,做好評價組織安排。

二是評估階段。評估階段包括以下兩個方面:首先,制定工作計劃和工作流程、任務分工,全面了解礦山企業基本情況,按照選定的評估方法對礦山進行綠色礦山指標評定;其次,對申報礦山是否符合綠色礦山要求進行評價,明確評估結論,并對礦山企業主要做法及經驗等予以說明。

三是評估后期總結階段。對申報礦山建設綠色礦山下一步工作,按照針對性和重要性的不同,提出相關措施和建議。

4 第三方評估的標準

國內外學者對政策評估標準的觀點不盡相同,但都對效果標準、效率和效應標準予以了充分關注 (表1)。

圖片1

結合我國資源管理政策和綠色礦山建設實踐,我們認為,需要從綠色礦山指標達標完成情況,以及綠色礦山管理相關政策制定、執行和效果等方面設計綠色礦山建設第三方評估標準體系(表2)。其中,綠色礦山指標達標完成情況參考自然資源部以第18號公告的形式發布的九大行業綠色礦山建設規范為考核標準,主要從礦區環境(礦容礦貌、礦區綠化)、資源開發利用方式(綠色開發、生態環境保護與恢復)、資源綜合利用(共伴生資源利用、固體廢棄物利用、選礦廢水利用)、節能減排(節能降耗、污染物排放)、科技創新與數字化礦山、企業管理與企業形象(企業文化、企業管理、企業誠信、企業和諧)等方面進行評估。

圖片2

5 推動綠色礦山建設第三方評估規范化的建議

結合我國綠色礦山建設實踐,提出推動綠色礦山建設第三方評估規范化的幾點建議。

5.1 確立第三方評估的法律地位

第三方評估的法治化建設,是西方發達國家推動政策評估的一項重要經驗。第三方評估比較規范的國家,均制定出臺了相關的法律、規章和制度。2013年以來,國務院多次引用第三方評估機制,開展重大改革方案和重大政策措施落實情況督查。但我國目前還沒有專門的評估立法,特別是對政策執行中期和后期評估尚缺乏依據,因此要盡快確立第三方評估的地位,規范評估主體、客體的權力與責任,對評估原則、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開,以及評估機構、人員組成、經費使用等作出明確規定。推動評估工作走上獨立、規范和法治化的軌道。

5.2 完善政府購買第三方評估服務機制

綠色礦山建設第三方評估的基本模式是政府購買服務,邀請獨立的第三方開展評估工作。第三方評估是利益無關的第三方,它必須保持公平、公證的立場,能夠保證事實的合理性。因此,要避免這些機構通過其掌握的特殊資源謀取商業利益,就必須確保其在財務上獨立于各利益集團。為保障第三方評估機構資金來源相對獨立,使評估工作不受資金來源影響,就需要完善政府購買專業服務的體制機制,通過支付必要的咨詢費用,購買物有所值的專業咨詢服務。因此,要盡快出臺政府購買專業咨詢服務的相關配套政策,完善政府采購咨詢服務相關制度。相關部門要加大政策扶持力度,提供資金、培訓、信息和資源的支持,為第三方評估機構開展活動創造優良的外部環境,不斷提升其服務質量和水平。

5.3 加強評估機構和人才隊伍建設

從國外實踐看,第三方評估的組織化和專業化已成為一種發展趨勢,從中央政府各部門到地方政府的各個部門都有專門的評估機構。

(1)以獨立性作為選擇評估機構的基本前提。一方面要求評估機構獨立于政府部門,另一方面,政策評估機構應獨立于各利益相關者。國外的做法是,承擔評估任務的政策評估機構是相對獨立的政府專設機構,或者是政府專設機構以外的第三方,包括學術團體、商業機構、民意調查組織、社會中介組織、社會公眾等。

(2)推動評估專業機構能力建設。政策評估的建立和維護是一個龐大的系統工程,需要大量人力和長期實踐以及海量信息支撐。目前我國綠色礦山建設第三方評估機構承擔政策評估的專業能力還比較弱,可以通過以下途徑加強:一是以綠色礦山試點為基礎,進一步明確對政策評估機構的要求,推動有條件的機構積極提高評估能力;二是充分發揮市場配置政策咨詢專業服務資源的決定性作用,以市場化手段引導政策評估行業健康發展;三是善于運用互聯網和大數據技術,有效拓展公共政策評估的調查網絡和信息渠道,準確把握復雜經濟社會現象的本質和內在規律,為政府政策評估提供更高質量的服務;四是做好智庫建設和專家儲備。官方智庫作為一類特殊的機構,既貼近決策層,又獨立于其它政府部門,具有溝通渠道和信息資源方面的優勢,在決策評估中應發揮更重要的作用。

5.4 重視評估結果的應用

通過綠色礦山建設第三方評估,不斷地改進、修訂和補充改革方案和政策內容,完善反饋機制,使整個改革方案和政策形成“制定—評估—執行—評估—完善”的良性循環。首先,綠色礦山建設第三方評估機構有義務將評估結果及其發展建議上報給委托機構,同時告知被評估礦山企業。其次,根據具體情形靈活地采取公開反饋與內部反饋、書面反饋與口頭反饋、部門反饋與單位反饋等不同的反饋形式。

5.5 健全懲戒監督措施

(1)強化第三方評估的嚴謹性、科學性和公正性。加強培育專業化的咨詢評估機構,把政策制定和政策評估分別交由兩個相互分開的機構獨立履行,可以強化評估職能,保證政策評估的嚴謹性、科學性和公正性。在具體執行環節,應建立第三方評估機構黑名單制度。

(2)發揮媒體宣傳和監督作用。新聞媒體已成為政府決策與公眾交流的一個不可或缺的重要渠道。建議適當利用報紙、電視、新聞客戶端等新聞傳媒,向公眾普及綠色礦山建設相關情況,加強公眾對第三方評估的了解和信任;引導公眾正確認識政策評估的意義和價值;促進政策實施過程中與社會公眾之間形成良好的互動。同時,還要重視運用新聞媒體的監督功能,注重輿情的收集和研判,提高政策的科學性和可行性。

摘自《綠色礦山》

2020年5月25日

 

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